LICENCIAMENTO AMBIENTAL: NOVAS PERSPECTIVAS NO CONTEXTO DO ÂMBITO PÚBLICO DE CONTROLE

Renan Hauch Tassi

renan_hauch@hotmail.com

Bacharel em Administração pela Universidade Federal de Santa Maria, Agente Administrativo no Município de Palmeira das Missões e Tutor a Distância do curso de Administração Pública da Universidade Federal de Santa Maria.

RESUMO: Nos últimos anos, ocorreram mudanças em relação ao âmbito público responsável pelo licenciamento ambiental. Após a publicação da Resolução CONAMA 237/1997 foi descentralizado dos órgãos estaduais aos municipais a atribuição de realizar essa tarefa. O licenciamento é definido como um dos principais instrumentos de controle, onde o poder público através da licença autoriza a implantação de uma atividade ou empreendimento que possa causar alterações ao meio ambiente. Apesar de já se passarem 16 anos do disposto, nem todas as unidades da federação aderiram à resolução, e ainda há municípios que não adquiriram a devida habilitação para realizar suas ações nas atividades locais. Diante de tais circunstâncias, o estudo busca relatar e apontar os principais fatores que caracterizam este processo sob as perspectivas dos municípios do estado do Rio Grande do Sul buscando apresentar a sua relevância na gestão pública e a importância desta descentralização para a proteção ambiental.

PALAVRAS-CHAVE: Licenciamento Ambiental. Descentralização. Gestão Pública.

Introdução

Em decorrência do processo de globalização e evolução da tecnologia, depara-se com questões que envolvem muitas vezes, de lados opostos, o progresso e a proteção ambiental.

Hoje, no cenário que se vivencia, torna-se cada dia mais visível à necessidade de corrigir ou reduzir os problemas ou impactos ambientais. Ambos, boa parte das vezes gerados em decorrência da execução de empreendimentos e atividades. Esses mesmos problemas e impactos trazem a tona a preocupação com as gerações futuras, de como elas terão que se adaptar para continuar o processo de desenvolvimento frente às limitações e indisponibilidade de recursos que poderão se agravar cada vez mais se houver falta ou deficiência nos sistemas de controle e regulamentação.

A necessidade de um controle eficiente, através da adoção de uma política pública que vise à proteção do meio ambiente é algo imprescindível para que se obtenha uma boa gestão ambiental. A adoção de políticas ambientais surge para induzir ou forçar os agentes econômicos a adotarem posturas menos agressivas ao meio ambiente, ou seja, reduzir a quantidade de poluentes lançados e minimizar o abuso dos recursos naturais.

Nos últimos anos ocorreram mudanças no âmbito público responsável pela emissão da licença ambiental. Ou seja, com a Resolução 237/1997 disposta pelo CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente, os municípios deveriam e devem se tornar aptos a realizarem as operações de gestão ambiental de impacto local, inclusive o licenciamento, que antes eram realizados pelos órgãos estaduais. Apesar de já se passarem 16 anos do disposto, nem todas as unidades da federação aderiram à resolução, e ainda há municípios que não adquiriram a devida habilitação para realizar suas ações nas atividades locais.

Com base nessas mudanças que vem ocorrendo nas unidades da federação o estudo procurou relatar e apontar os principais fatores envolvidos neste processo sob as perspectivas dos municípios do estado do Rio Grande do Sul buscando apresentar a sua relevância na gestão pública e a importância desta descentralização para a proteção ambiental.

Dessa forma, o estudo buscou fundamentar-se com levantamento bibliográfico sobre o tema estudado, sendo exploradas leis, livros, artigos, revistas, sites e demais publicações, que serviram de auxílio para verificação dos principais atos envolvidos no processo sob as perspectivas dos municípios do estado do Rio Grande do Sul

            Para concretizar a análise dos resultados foram realizadas entrevistas com gestores públicos e profissionais envolvidos no licenciamento ambiental no município de Palmeira das Missões, localizado no noroeste do estado do Rio Grande do Sul. O mesmo foi escolhido pelo motivo de estar realizando os procedimentos cabíveis desde 2008.

Gestão Ambiental e Políticas Ambientais

Para uma melhor compreensão das competências municipais dos municípios gaúchos em relação ao licenciamento e dos principais fatores envolvidos é importante que se tenha uma breve noção da Gestão Ambiental e Políticas Ambientais.

Há uma situação conflitante entre crescimento econômico e preservação do meio ambiente. Se por um lado, o crescimento econômico melhorou as condições de vida da população, gerando maiores recursos para a satisfação das necessidades, por outro lado, provocou problemas ambientais. Esses problemas não se restringem à atividade industrial, mas mesmo assim é ampla sua atuação nesse contexto. Afinal, a ocupação desordenada do solo aos arredores dessas unidades, agravam as condições ambientais, causando danos à saúde humana e ao meio ambiente (MAY, 2010).

De acordo com Escobar (2010), o momento atual é marcado por desequilíbrios da relação entre homem e natureza, em que o primeiro utiliza de forma inadequada os recursos naturais, e acaba gerando um visível quadro de impactos ambientais e degradação do ambiente. Dentro dessa ideia, surge então, o conceito de gestão ambiental, que conforme Ministério do Meio Ambiente (2009) é um tema recente que possui um caráter multidisciplinar. O mesmo provém do conceito de desenvolvimento sustentável, isto é, da integração das expectativas do desenvolvimento econômico com a proteção dos recursos naturais, necessitando das competências diferenciadas dos gestores ambientais com capacidade de integrar conhecimentos e habilidades.

Embora muitos reconheçam a importância dos recursos naturais, nem todos estão dispostos a arcar com os custos de tal gestão e as suas possíveis restrições de uso. Leme (2010) afirma que, tratar de questões ambientais é lidar com conflitos e com política, onde a política é a resolução pacífica de conflitos. Dessa forma, o poder público, bem como toda a coletividade, tem o dever de defender o meio ambiente, como pressupõe a Constituição Federal, através de políticas públicas que englobam toda a sociedade, para cumprir com o dever que se estende às presentes e às futuras gerações.

Para a gestão ambiental ser eficaz, Silva apud Escobar (2010) aponta que esta deve apoiar-se em textos legislativos e regulamentares, harmonizando os diferentes níveis que constituem uma ambiência administrativa favorável. A informação, a realização e a coordenação constituem-se nos meios que favorecem a melhor tomada de consciência dos problemas relacionados com o meio ambiente.

Em relação à política pública, esta se trata de um fluxo de decisões governamentais orientadas a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Com base nesse conceito, sua finalidade é a consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder e felicidade das pessoas (SARAIVA, 2006 apud LEME, 2010).

Já a política ambiental de acordo com May (2010), é o conjunto de metas e instrumentos que visam reduzir os impactos negativos resultantes da ação do homem sobre o meio ambiente. Como toda a política, possui justificativa para sua existência, fundamentação teórica, metas e instrumentos e ainda prevê penalidades quando as normas não são seguidas. A mesma é necessária para induzir ou forçar os agentes econômicos a serem menos agressivos ao meio ambiente, ou seja, reduzir a quantidade de poluentes lançados e minimizar os impactos nos recursos naturais.

            Histórico da política ambiental e o licenciamento no Brasil e no mundo.

O termo “meio ambiente” foi usado pela primeira vez na década de 1960, em uma reunião do Clube de Roma, cujo principal objetivo era a reconstrução dos países no pós-guerra, onde foi estabelecida a polêmica sobre os problemas ambientais. Nessa época, a avaliação e priorização de projetos se encontravam extremamente limitados a uma análise econômica, em que não havia meios de se avaliar as consequências ou efeitos ambientais de um determinado projeto, plano ou programa que gerassem danos ao bem estar social e ao seu entorno (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2009).

No Brasil, o atraso no estabelecimento de normas ambientais e agências especializadas no controle da poluição industrial demonstra que, de fato, a questão ambiental não configurava entre as prioridades de política pública. Até a década de 1970, não existia um órgão especificamente voltado ao controle ambiental. As legislações existentes tratavam da exportação de alguns recursos naturais por meio de medidas isoladas, como o Código Florestal e Código de Águas, ambos de 1934 (MAY, 2010).

Em relação ao âmbito mundial, de acordo com Ministério do Meio Ambiente (2009), foi realizado em junho de 1972, em Estocolmo, capital da Suécia, a I Conferência Mundial de Meio Ambiente com o objetivo de “estabelecer uma visão global e princípios comuns, que sirvam de inspiração e orientação à humanidade para preservação e melhoria do ambiente”.

Dessa forma, a Conferência de Estocolmo representou um marco que mudou de patamar à preocupação com as questões ambientais, passando a fazer parte das políticas a dotadas nos países mais avançados, e também em processo de desenvolvimento. Apresentaram-se vários instrumentos e métodos de avaliação com objetivo de incorporar as questões ambientais ao processo de decisão. (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2009).

As primeiras tentativas de aplicação dos métodos para avaliação de impactos ambientais no país decorreram da necessidade de aprovação de empréstimos para financiar projetos governamentais, que eram exigidos pelos órgãos financeiros internacionais. Além disso, com a crescente conscientização da sociedade tornou-se cada vez mais necessário o gerenciamento ambiental em quaisquer atividades modificadoras do meio ambiente. Foi isso então, que levou o governo brasileiro a sancionar a Lei n° 6.938 em 1981 (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2009).

Conforme Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (2012), ao se tratar do licenciamento ambiental, atualmente temos a resolução CONAMA n° 237/1997 como principal norma delimitadora das atribuições dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) dentro do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA.

Estruturação dos municípios frente ao Sistema de Gestão Ambiental

De acordo com Ministério do Meio Ambiente (2009), a difusão de informações pela mídia e meios acadêmicos tem dado acesso à grande parte da população às consequências da má gestão de recursos naturais que comprometem sua sustentabilidade. Essas consequências podem ser verificadas principalmente através das experiências diárias e é no município que essa percepção socioambiental é mais notada.

A prefeitura por possuir competência administrativa e legislativa pode atuar na gestão ambiental, quando as atividades econômicas exigirem controle. No entanto, para consolidar esta gestão municipal, é preciso avaliar se a prefeitura possui infra-estrutura administrativa, legal e financeira. No que se refere à infra-estrutura administrativa, é necessário que exista na estrutura organizacional da mesma, uma unidade administrativa voltada ao exercício do poder de polícia administrativa ambiental (ESCOBAR E WERLE, 2010).

Conforme Escobar e Werle (2010), pela falta de exercício deste controle ambiental, ao se considerar a imensidão territorial das cidades, percebe-se que os órgãos ainda não possuem a estruturação ideal para exercer uma gestão ambiental eficiente.

A consolidação do Sistema de Gestão Ambiental do município dar-se-á por meio dos esforços realizados para que se atinjam os níveis de capacitação técnica, tecnológica e operacional expostos no Quadro 1.

Quadro 1 - Segmentos de capacitação do Sistema de Gestão Ambiental

Fonte: Philippi Jr. et al. (1999)

De acordo com Philippi Jr. et al. (1999), várias prefeituras já demonstram que determinadas fontes poluidoras podem e devem ser submetidas ao licenciamento efetuado em âmbito municipal, mediante um convênio firmado entre a Secretaria do Meio Ambiente e o Município. Para que isso ocorra é necessária a implementação de um Conselho Municipal de Meio Ambiente, que possua à sua disposição profissionais habilitados, e tenha legislação ambiental específica em vigor.

O licenciamento ambiental no Rio Grande do Sul

Escobar e Werle (2010) afirma que, o advento da municipalização do licenciamento ambiental trouxe desafios para os órgãos estaduais de meio ambiente, que precisam verificar se os municípios estão em condições de assumir uma gestão própria. Na busca da sustentabilidade, isso possibilita a adoção de medidas preventivas e sancionadoras, pois envolve um controle territorial de maior qualidade. Dessa forma, no Rio Grande do Sul, a iniciativa dos primeiros municípios, demonstrou boas possibilidades de trabalho compartilhado no sentido da tutela do meio ambiente.

De acordo com Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler (2012), no Rio Grande do Sul, a legislação que dispõe sobre o licenciamento ambiental nos municípios é a Resolução CONSEMA 167/2007. A mesma trata da qualificação dos municípios, atualizando os critérios e as diretrizes para o exercício do licenciamento ambiental das atividades de impacto local, bem como sobre a gestão ambiental compartilhada no estado.

Além disso, no estado com a aprovação do Código Estadual de Meio Ambiente - Lei Estadual n° 11.520 de 03 de agosto de 2000, estabelece em seu artigo 69, "caberá aos municípios o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades consideradas como de impacto local, bem como aquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou Convênio", fez com que os administradores municipais se responsabilizassem pelo licenciamento ambiental. Conseguintemente, pode ser confirmado que hoje estão habilitados 464 do total de 496 municípios gaúchos sendo que no mês de novembro do ano de 2012 estavam habilitados 369 municípios (FUNDAÇÃO ESTADUAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL HENRIQUE LUIZ ROESSLER, 2013).

A descentralização pode acabar oportunizando o fortalecimento da variável ambiental, com a mobilização e qualificação dos municípios nas questões locais, especialmente nas decisões que envolvam o licenciamento e a fiscalização. Dessa forma, este modelo faz com toda a sociedade participe no desenvolvimento sustentável de cada região, contribuindo para o fortalecimento das administrações locais (ESCOBAR; WERLE, 2010).

Qualificação para o Licenciamento Ambiental

Após a publicação da Resolução CONAMA 237/1997, foi instituído que os órgãos municipais também poderiam atuar como agentes licenciadores, buscando agilizar e facilitar o processo de licenciamento. No entanto, esses “novos” agentes precisariam cumprir certas exigências para tal qualificação. Era necessário cumprir algumas qualificações junto à Secretaria Estadual do Meio Ambiente - SEMA, que encaminha o procedimento administrativo para o Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA.

Essa qualificação referia-se a: a) implantação de Fundo Municipal de Meio Ambiente; b) implantação e funcionamento de Conselho Municipal de Meio Ambiente, c) organização de órgão municipal do meio ambiente, com quadro de profissionais legalmente habilitados para a realização do licenciamento ambiental, próprio ou à disposição; d) possuir servidores municipais com competência para o exercício da fiscalização ambiental; e) a existência de legislação própria disciplinando o licenciamento ambiental e sanções administrativas pelo seu descumprimento; f) Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, para Municípios com população superior 20.000; e g) Plano Ambiental, aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente, de acordo com as características locais e regionais (CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2007).

            Para que o municípios gaúchos pudessem tornar-se aptos para o licenciamento, deveriam atender a todos esses requisitos. Após cumpridas as qualificações necessárias o licenciamento pode ser realizado através da habilitação junto ao CONSEMA. Vale destacar que atualmente, a partir da Lei complementar 140/2011 os municípios que ainda não se habilitaram não precisam atender a todas as exigências citadas anteriormente, para isso basta possuir Conselho Municipal do Meio Ambiente e ter órgão ambiental qualificado.

            Quando órgãos municipais passam a licenciar, todos os processos que estão em um estágio inicial de análise no órgão estadual são repassados aos municípios. A partir daí, as licenças passam a ser renovadas no município, mesmo aquelas que inicialmente tinham sido emitidas pelo órgão estadual. Em relação aos processos que já estão num estagio mais avançado de análise na FEPAM, estes continuaram a ser avaliados por esta.

1.     DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Para se evidenciar os principais fatores que surgiram com a descentralização do licenciamento ambiental, além da pesquisa no meio bibliográfico, foram realizadas entrevistas com os gestores públicos municipais, licenciadores da região noroeste do estado do Rio Grande do Sul e profissionais contratados para o licenciamento ambiental no município de Palmeira das Missões/RS e na FEPAM. Observando-se as considerações estabelecidas pela legislação atual e o processo de implementação do licenciamento nos municípios gaúchos foi possível mensurar a importância deste novo método para a proteção ambiental.

Com base nos resultados obtidos verificou-se que em relação ao tempo de espera desde a abertura do processo até a aquisição da licença, foi comprovado que nos órgãos municipais geralmente o procedimento é mais rápido, apresentando respostas e resultados em menor período de tempo do que aquele demonstrado pela FEPAM.

Grande parte dos profissionais afirmaram que o licenciamento ambiental se torna vantajoso quando realizado pelo município, pois é muito mais rápido e possui taxas menores. Como resposta, a assessoria de comunicação da FEPAM apontou que as taxas mais altas do estado podem ser justificadas pelos custos de deslocamento na realização das vistorias.

No caso específico de Palmeira das Missões/RS, os profissionais entrevistados demonstraram total apoio ao licenciamento municipalizado, já que o mesmo geralmente acompanha o período gasto por outros municípios e é sem duvida muito mais rápido do que a FEPAM.

Foi considerada a qualificação dos órgãos quanto aos profissionais habilitados, os entrevistados afirmaram que na FEPAM os técnicos são bem treinados e na grande parte dos municípios isso também ocorre. Como o estado tem uma maior quantidade de processos para análise possui mais profissionais com treinamentos mais constantes. A carência de profissionais competentes geralmente ocorre no início da municipalização em que muitas prefeituras optam pela assessoria externa

Em relação à qualificação dos órgãos quanto aos equipamentos utilizados, tantos nos laboratórios como nas vistorias, foi apontado que grande parte dos municípios são carentes neste aspecto. Todos os entrevistados que eventualmente acompanham os processos afirmaram que muitos dos pequenos municípios precisam melhorar nesta questão, e dispor de uma melhor estrutura tecnológica.

Dentre as principais dificuldades apontadas pelos entrevistados, percebe-se que o custo mais baixo e o menor tempo de espera surgiram como os aspectos positivos principais do licenciamento pelos municípios. Na entrevista com a assessoria de comunicação da FEPAM foi apontado que tanto os custos como o tempo de espera são justificados pelas grandes distâncias que os profissionais devem percorrer para realização das vistorias bem como a quantidade de processos recebidos por esta.

Conforme a FEPAM, no município possui a vantagem dos profissionais estarem mais próximos do local do empreendimento para resolver possíveis problemas. A maioria dos entrevistados apontou que assim se tem um contato mais direto com os licenciadores, onde estes já conhecem a área a ser afetada ou modificada pelo empreendimento. Isso se torna um grande diferencial, pois na FEPAM os profissionais responsáveis dificilmente conhecem a área ou proximidades do empreendimento, fazendo vistorias e avaliando amplos aspectos em poucos minutos.

 

Considerações finais

A criação do presente artigo e escolha da área de gestão ambiental como política pública foi motivada pela visível necessidade de redução dos problemas e impactos ambientais. Por ser o licenciamento ambiental um dos mais importantes mecanismos de controle, e que gera grande polêmica nos dias atuais surgiu o interesse em se aprofundar no processo de descentralização entre os órgãos públicos estaduais e municipais.

Para ser criado um maior embasamento foi necessário o aprofundamento na própria legislação ambiental e em cartilhas informativas de órgãos governamentais de forma que se adquiriu embasamento teórico para a realização das entrevistas com profissionais e gestores públicos.

A concretização do estudo envolvendo esta alteração significativa no contexto brasileiro foi importante para confirmar-se a ideia de que a descentralização do licenciamento se mostrou favorável nos municípios. Com isso, os órgãos passaram a acompanhar de forma mais próxima os empreendimentos obtendo uma maior autonomia para fiscalizar as atividades. No entanto, por ser uma atividade que recentemente começou a ser desempenhada nos municípios, ocorra certa carência de equipamentos e materiais em muitas localidades.

Como se pode observar, a realização do estudo se limitou em atingir os objetivos propostos. O seu conteúdo somente foi possível após ser obtido o embasamento teórico, a visualização na prática dos procedimentos no órgão municipal e também a realização das entrevistas, objetivando a reflexão sobre o tema.

REFERÊNCIAS

ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE. Licenciamento ambiental. ANAMMA.  Rio de Janeiro, RJ, 2012. Disponível em: <http://www.anamma.com.br/mostra-empauta.php?id=5>. Acesso em: 03 mai. 2012.

CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Resolução n. 167, de 22 de outubro de 2007. Dispõe sobre a qualificação dos Municípios para o exercício da competência do Licenciamento Ambiental dos empreendimentos e atividades considerados como impacto local, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul. Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, RS. 22 out. 2007.

ESCOBAR, Marco Lunardi. WERLE, Hugo José Sheuer. A Gestão Ambiental Municipalizada: Análise da organização para licenciamento ambiental no Rio Grande do Sul e em Mato Grosso. Universidade Federal do Mato Grosso. 2010.

FUNDAÇÃO ESTADUAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL HENRIQUE LUIZ ROESSLER. Licenciamento Ambiental Municipal. FEPAM. 2012. Disponível em: <http://www.fepam.rs.gov.br/central/licenc_munic.asp>. Acesso em: 09 jun. 2012

MAY, Peter H. Economia do Meio Ambiente: Teoria e Prática. 2ª Ed. Rio de Janeiro – RJ. Elsevier. 2010

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais: Licenciamento Ambiental. Brasília, DF. 2009.

PHILIPPI JR., Arlindo. MAGLIO, Ivan Carlos. COIMBRA. José de Ávila Aguiar. FRANCO, Roberto Messias. Municípios e Meio Ambiente: Perspectivas para a Municipalização da Gestão Ambiental no Brasil. Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente. São Paulo, SP. 1999.