ISSN 1678-0701
Número 68, Ano XVIII.
Junho-Agosto/2019.
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No. 68 - 11/06/2019
A INFLUÊNCIA DA PRODUÇÃO HABITACIONAL POPULAR NO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DAS CIDADES: ESTUDO EM TERESINA, PIAUÍ.  
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A INFLUÊNCIA DA PRODUÇÃO HABITACIONAL POPULAR NO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DAS CIDADES: ESTUDO EM TERESINA, PIAUÍ.

Geovana Alves Rocha Vieira¹, Wilza Gomes Reis Lopes², Antônio Cardoso Façanha³

1Arquiteta, doutoranda em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA, Universidade Federal do Piauí (arquitetageovana@gmail.com)

2Arquiteta, professora do Departamento de Construção Civil e Arquitetura e do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente – PRODEMA, Universidade Federal do Piauí (wilzalopes@hotmail.com)

3 Geógrafo, professor da Coordenação do Curso de Geografia e do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA, Universidade Federal do Piauí (facanha@ufpi.edu.br)



Resumo: O crescimento das cidades brasileiras foi marcado pela expansão periférica com o estabelecimento de loteamentos ilegais, autoconstruídos e conjuntos habitacionais de interesse social distantes dos centros das cidades. Neste sentido, a ocupação do espaço urbano no Brasil é caracterizada pelo mercado privado especulativo e restritivo, induzindo a população de baixa renda a ocuparem áreas inadequadas ou ambientalmente frágeis como mangues, áreas de proteção ambiental, dunas e encostas. Deste modo, este artigo tem como objetivo apresentar reflexões sobre a moradia popular no espaço urbano de Teresina e como a desigualdade socioespacial, causada pelo modo de produção da cidade, interfere na implementação do desenvolvimento sustentável. Para isto, foram feitos estudos teóricos a partir de referências voltadas às políticas públicas habitacionais, urbanização, regularização fundiária, moradia popular, assentamentos informais, sustentabilidade urbana e desenvolvimento sustentável e, ainda, coleta de dados relacionadas a moradia popular na cidade, junto à Prefeitura Municipal de Teresina, Governo do Estado e no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. A partir daí, foi constatado que a presença de um mercado imobiliário especulativo atrelado a uma atuação pública ineficiente, conduzem a uma produção espacial nas cidades onde há desigualdade, restrição e exclusão, afastando-a da sustentabilidade urbana.

Palavras-chave: desenvolvimento sustentável; espaço urbano; moradia popular; desigualdade socioespacial.

Abstract: The growth of Brazilian cities was marked by peripheral expansion with the establishment of illegal, self-built subdivisions and housing complex of social interest far from the city centers. In this sense, the occupation of urban space in Brazil is characterized by a speculative and restrictive private market, inducing the low income population to occupy inadequate or environmentally fragile areas such as mangroves, environmental protection areas, dunes and slopes. Thus, this article aims to present reflections on popular housing in the urban space of Teresina and how socio-spatial inequality, caused by the way of production of the city, interferes in the implementation of sustainable development. For this, theoretical studies were made based on references to public housing policies, urbanization, land regularization, popular housing, informal settlements, urban sustainability and sustainable development, as well as collecting data related to popular housing in the city, at the City Hall Municipal of Teresina, State Government and in the Brazilian Institute of Geography and Statistics. From there, it was verified that the presence of inequalities in the city interferes in a negative way in the space, moving away from the urban sustainability. Therefore, the importance of studies and considerations about the theme in question, to increase the possibility of awareness of society and public agencies regarding the environmental issue and occupation of urban space.

Keywords: sustainable development; urban space; popular housing; sóciospatial inequality.

Introdução

As transformações sociais e econômicas brasileiras ocorridas devido ao fim da escravidão, ao aumento do trabalhado assalariado e às mudanças associadas à diversificação das atividades econômicas, como o ciclo cafeeiro, e, no final do século XIX, ao processo de industrialização, provocaram rápidas modificações urbanas nas cidades brasileiras e a intensificação da imigração e migração campo-cidade. Tais transformações provocaram, não apenas o aumento da dinâmica econômica das cidades, como também, seu inchaço populacional (BONDUKI, 2011). Deste modo, o aumento populacional e, consequentemente, a demanda por mais espaço físico, que atenda às necessidades desse contingente humano, tem crescido os impactos sobre a natureza e o despertar da preocupação com as questões ambientais.

A Sustentabilidade significa manter a vitalidade da Terra, com a preservação de todos os seus elementos que possibilitem a existência e reprodução da vida, atendendo as necessidades das atuais e futuras gerações, além de permitir a expansão e realização das potencialidades da civilização humana. No universo há uma interdependência global, em que todos e tudo dependem do conjunto, em todos os momentos e circunstâncias. Dessa forma, cada indivíduo tem responsabilidade sobre o universo, as atitudes benéficas ou maléficas de um afetam diretamente todos os outros (BOFF, 2017).

Para cidades que almejam a sustentabilidade, deve haver a integração entre o meio ambiente, a tecnologia e a sociedade. Nesta tríade, os membros são dependentes entre si. Segundo Sachs (2004), a inclusão social no conceito de desenvolvimento sustentável é fundamental, pois prevê a melhoria de qualidade de vida ao ser humano. Portanto, é primordial para a consolidação do processo de desenvolvimento sustentável que o cidadão tenha consciência da sua função social nesta ação como consumidor, religioso, intelectual, educador e legislado. Neste processo deve-se pensar não apenas em desenvolvimento sustentável em relação as inovações tecnológicas para reciclagem do lixo, valorização dos recursos naturais, preservação do meio ambiente, necessita-se levar em consideração, também, a diversidade étnica e cultural dos seres humanos bem como o manejo harmônico da produtividade econômica e a natureza (LEFF, 2001).

O crescimento das cidades brasileiras não aconteceu concomitantemente com o planejamento urbano, levando ao adensamento, com consequências negativas para o solo urbano, meio ambiente, sociedade e gestão pública (BATTAUS; OLIVEIRA, 2016). A produção do espaço urbano na América Latina tem sido composta pela formalidade e informalidade, observando-se que o acesso pela população de baixa renda à moradia nas cidades brasileiras é dado por meio da ocupação informal da terra ou pela produção habitacional pelo Estado (SANTOS et al., 2017). Este tipo de ocupação do espaço urbano é reflexo de cidade capitalista, em que há áreas residenciais segregadas, separando a estrutura social em classes, acarretando o acesso seletivo de grupos específicas aos bens e serviços da cidade.

De acordo com os dados da Fundação João Pinheiro (2018), foi identificado, para o ano de 2015, no Brasil, déficit habitacional de 6.186.503 milhões de domicílios, que representa 9,3% dos domicílios particulares permanentes e improvisados. O Piauí no mesmo ano apresentou déficit habitacional total, tanto urbano, quanto rural, de 93.907 domicílios, 9,9% dos domicílios. É importante destacar que há 6.329 assentamentos urbanos informais no Brasil, onde residem mais de três milhões de famílias, totalizando 3.224.529 domicílios (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2018).

A cidade de Teresina é capital do Estado do Piauí, desde 16 de agosto de 1852, substituindo a cidade de Oeiras. Desde o ano 2000, devido a Lei Complementar 2.960 e 2.965, de 26 de dezembro de 2000, Teresina é dividida em regiões administrativas urbanas e rurais. Há uma Superintendência de Desenvolvimento Rural (SDR), estabelecida no centro da capital (TERESINA, 2000b), e quatro Superintendências de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (SDUs), espalhadas nas regionais da cidade: Centro/Norte, Leste, Sul e Sudeste (TERESINA, 2000a).

O espaço urbano não é um meio rígido e nem neutro, encontrando-se em permanente transformação, devido a sua natureza social. É um “espaço físico, transformado por agentes sociais, que o produzem com finalidades colocadas pelos grupos que detêm os meios de produção e a gerência dos lugares” (KOHLSDORF, 1996, p. 21). A cidade é o resultado de vários agentes históricos e sociais sobre ela. É uma obra a partir de atos, ações, decisões e condutas. Quando se refere à cidade, o passado, presente e o possível não se separam.

Para se alcançar a sustentabilidade é necessária uma cidade com identidade para todos, em que o maior desafio seria a exclusão da diferenciação social e a eliminação da segregação espacial, característica da ocupação dos centros urbanos (MORIN, 2013).

Diante da importância da necessidade de estudos voltados para a questão ambiental, para garantir a sobrevivência na Terra, sobretudo um desenvolvimento sustentável para as cidades, este trabalho compõe-se de um estudo teórico, no qual aborda a relação entre meio ambiente e cidade, por meio de reflexões em torno da produção habitacional popular no espaço urbano da cidade de Teresina e a (in)sustentabilidade urbana.

A Urbanização brasileira na contramão da sustentabilidade

O processo de urbanização do Brasil vai na contramão de um desenvolvimento sustentável. A dualidade do espaço nas metrópoles, no país, reflete a insustentabilidade ambiental urbana do processo de produção das cidades. De um lado, tem-se a cidade formal, onde está concentrada grande parte dos investimentos públicos e infraestrutura urbana, geralmente com condomínios fechados e bairros de alto padrão, em contraposição à cidade informal, com insuficiente ou ausência de atenção do poder público, caracterizada por formação da precariedade e ilegalidade. Diante desta situação, grande parte da população de grandes cidades brasileiras não tem acesso à terra formalizada e estabelecem moradia em áreas ambientalmente frágeis, como nas margens de rios, córregos e lagoas, mangues, áreas de proteção ambiental e encostas, que são desvalorizados pelo processo formal de urbanização.

Em cidades capitalistas, o espaço se caracteriza como mercadoria, desta forma, usufrui-se das regiões mais urbanizadas, com melhor infraestrutura, mais bem localizados, aqueles que podem pagar por ele. Assim, a população que não pode pagar por estes locais, estabelecem-se em sítios com infraestrutura precária ou mesmo desprovidos dela, afetando sua qualidade de vida. Battaus e Oliveira (2016, p. 82) afirmam que, “viabilizar o direito à cidade é também dar efetividade à dignidade do indivíduo, melhorando, assim, a qualidade de vida dos cidadãos”. A vulnerabilidade e desigualdade presentes nas cidades afasta a sociedade do direito à cidade e dificulta a efetivação da sustentabilidade urbana.

O progresso da cidade em consonância com a sustentabilidade é um desafio, haja vista que, ao construir o meio urbano faz-se uma dissociação entre o natural e o artificial, pois ocorre a modificação do espaço natural, em detrimento de um espaço edificado. Porém, os avanços tecnológicos e consciência ambiental podem conduzir a um modo de viver humano sustentável ou menos insustentável (SILVA; ROMERO, 2013). Para Silva e Romero (2013), o aumento populacional das cidades não é o problema da insustentabilidade e, sim, a forma de expansão das mesmas. A proporção de áreas verdes, equipamentos e infraestrutura do meio urbano deve ser condizente com a quantidade populacional. A cidade deve dispor de serviços para toda a população sem restrições de localização ou de renda. Deve-se considerar que, a dispersão urbana causa consequências negativas ao meio urbano, afetando as dimensões social, ambiental, urbana, econômica e de gestão e planejamento da cidade.

As cidades integradas com a preservação ambiental devem dispor de bairros sustentáveis com atividades de moradia, comércio, educação e lazer, além de saneamento básico e um eficiente sistema de transporte público e valorização do pedestre. Logo, a sustentabilidade não é apenas ambiental, mas também social, a qual significa igualdade para todos seres humanos em relação às oportunidades como mobilidade, habitação, relações sociais e trabalho (MORIN, 2013).

A forma irracional e impactante de ocupação do espaço tem provocado a crise urbana e a cidade tem feito o papel oposto à sua proposta, ou seja, um local para os cidadãos viverem bem. Sabe-se que o crescimento urbano é inevitável, mas que a sustentabilidade urbana apenas poderá ser alcançada se o caminho a ser traçado pela sociedade seja de atitudes que levem a um desenvolvimento sustentável. Caso contrário, as cidades serão locais de conflitos e desigualdades, em que o poder mercadológico se sobrepõe ao bem social, gerando, assim, acumulação de riquezas e má distribuição dos benefícios sociais, que geram crescimento irracional e a crise urbana.

A trajetória das políticas públicas habitacionais no Brasil

O crescimento das cidades brasileiras, nas últimas cinco décadas, ocorreu de forma acelerada e desorganizada, dando prioridade aos interesses capitalistas e de desenvolvimento econômico, que excluiu grande parte da população em relação aos serviços, bens e direitos (ALENCAR, 2014).

A população urbanizada, no Brasil, aumentou, significativamente, da década de 1950 ao ano de 2010, passando de 36,16% (18.782.891 mil habitantes), população predominantemente rural, para 84,36% (160.925.79 milhões) da população vivendo em cidades no ano 2010 (IBGE, 2011).

Tabela 1 - População urbana e rural do Brasil nas décadas de 1950, 1970, 1980, 1990, 2000, 2010

Década

População Urbana

População Rural

1950

18.782.891

33.161.506

1960

32.004.817

38.987.526

1970

52.904.744

41.603.839

1980

82.013.375

39.137.198

1991

110.875.826

36.041.633

2000

137.755.550

31.835.143

2010

160.925.792

29.830.007

Fonte: IBGE (2011) adaptado por Geovana Vieira (2017)

Verifica-se, na Tabela 1, que o Brasil se torna predominantemente urbano a partir da década de 1970, em que 55,92% da população reside nas cidades, totalizando 52.904.744 pessoas, implicando na redução da população rural, a partir daquela década. No período dos anos de 1964 a 1980, houve acelerada urbanização excludente no país e, como consequência, o crescimento de habitações populares nas periferias urbanas. A ausência de renda para aquisição de moradia em locais da cidade formal, faz com que uma parcela da população se aloje em áreas de proteção ambiental ou destinadas a áreas verdes ou, ainda, em terrenos mais afastados dos centros urbanos, pois tendem a ser mais baratos, provocando a expansão da malha urbana, gerando vazios dentro das cidades e a retirada de áreas verdes.

Os avanços na política urbana, no Brasil, foram marcantes a partir de 1987, com a apresentação ao Congresso Nacional de emenda de iniciativa popular de reforma urbana. Foram expostas propostas referentes a relações trabalhistas, reforma agrária, meio ambiente, diversidade sexual, ciência e tecnologia, direitos humanos e reforma urbana. Diante deste quadro de atuação, iniciou-se o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, com a perspectiva que fosse introduzido na Constituição uma seção referente à política urbana, que foi posteriormente aprovada, por meio dos artigos 182 e 183 (BONDUKI, 2014). O maior ganho foi a inibição da especulação imobiliária, por meio do imposto progressivo e usucapião para áreas particulares ocupadas por favelas, há mais de cinco anos sem contestação judicial. Estes feitos foram uma prévia para implantação do Estatuto da Cidade, aprovado em 2001. Este Estatuto cria instrumentos de gestão, visando regulamentar questões do uso do território e participação da comunidade além de propor a definição da função social da propriedade e da cidade. Nele consta o Imposto Predial Territorial Urbano Progressivo afim de inibir a especulação imobiliária (BRASIL, 2001).

O cumprimento da função social da propriedade prevê uma cidade que sirva a todos, em que os espaços públicos possam ser acessíveis fisicamente, bem como, em relação aos serviços urbanos como transporte, abastecimento de água, energia e saneamento. Daí a importância da inibição da especulação imobiliária pois esta atividade retém terrenos, com o objetivo de valorização do imóvel, provoca vazios urbanos nas regiões centrais e como consequência, tem-se a expansão do território urbano, sendo uma forma de segregação da população (BAZOLLI, 2012).

Adiante, foram criadas outras medidas, como a implantação do Ministério das Cidades no ano de 2003, com atribuição de promover o Direito à Cidade e a inclusão social, visando a igualdade, melhoria da qualidade de vida e das cidades brasileiras, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), instituído em 2007, o Programa Nacional de Habitação, em 2008. Tais medidas e mais recentemente, a lei federal de número 11.977/2009, do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), instituindo a regularização fundiária, como obrigação do Estado, dentre elas, a inserção de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), área urbana destinada, predominantemente, à moradia de população de baixa renda, ratificaram a atuação do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2009). Apesar dos grandes avanços legais, quanto a políticas públicas urbanas, o crescimento das cidades brasileiras, ainda, ocorre de forma excludente e com degradação ambiental. Para Maricato e Tanaka (2006), o desordenamento das cidades não existe pela falta de leis e, sim, pela não aplicabilidade.

Com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida, em 2009, houve maior investimento em habitação, como também, a valorização dos terrenos e com isso o aumento do valor do metro quadrado. O que era um programa para abranger, especialmente, a população de baixa renda, foi ampliado para a classe média. Enquanto que, a população pobre, que é cerca de 90% da população que compõe o déficit habitacional, continua tendo como opção, apenas, os conjuntos habitacionais distantes da área central das cidades. Embora existam terras e edifícios vazios nas áreas centrais urbanas, que poderiam abrigar elevado contingente de população, que não tem sua moradia nas cidades (MARICATO, 2011).

A distribuição igualitária de renda não é suficiente para o alcance de cidades mais justas, se faz necessária, também, a distribuição igualitária da terra urbanizada, com infraestrutura, equipamentos e serviços, além de haver uma articulação entre os poderes públicos, privados e a sociedade civil. Urbanizar e regularizar assentamentos precários não é suficiente para garantir qualidade ambiental e introduzi-los na cidade formal, pois aquelas intervenções não conseguem promover a integração social e econômica. Sendo assim, as políticas públicas devem prever a integração entre os setores econômicos, sociais, ambientais e urbanísticos para a busca da sustentabilidade urbana (ALENCAR, 2014).

O entrave da regulação fundiária no país se deve, em grande parte, à informalidade habitacional ser tratada de forma isolada, não havendo conjunção dos vários programas, como os relacionados ao emprego, renda e habitação, de forma que, cada um possa dar suporte ao outro, a fim de garantir a efetividade dos mesmos.

Infere-se que o problema habitacional no país está atrelado à questão fundiária, na distribuição equitativa dos espaços urbanos, para que as cidades não cresçam fraturadas, partidas ou segregadas. Com a reforma fundiária, a tendência é que os demais setores, como habitação, transporte e saneamento tendam a segui-lo com melhorias. Entretanto, isto apenas seria possível com a articulação das três dimensões: federal, municipal e local.

Discussão

Teresina está localizada no Nordeste brasileiro a, aproximadamente, 1.940 km de distância de Brasília, capital do Brasil. É composta por zona rural e urbana, tendo área territorial de 1.391,98 km². Deste valor, 18,97% do território é urbano e 81,03% é rural (IBGE, 2011). Apesar da área rural compor a grande maioria do território, a população teresinense é predominantemente urbana. Da população total de Teresina, 814.439 habitantes, 94,27%, 767.777 habitantes, residem no território urbano e, 46.662 moradores, 5,72% do total, habitam na zona rural (IBGE, 2011).

Teresina contava, em 1920, com população de 57.500 habitantes, passando nos anos de 1950 e 1960, a ser de 90.723 e 144.799 habitantes, respectivamente. Como pode ser visualizado na figura 1, houve crescimento significativo, porém, não tão elevado quanto nas décadas seguintes.

Figura 1 - Histograma do número de habitantes por década em Teresina

Fonte: IBGE (2011), adaptado por Geovana Vieira (2018)

Observa-se que, nos anos de 1970, a população urbana ultrapassou a rural. Nota-se o elevado aumento da população na década de 1970, que era de 230.168 habitantes e passou a ser de 388.922, nos anos 1980. Constata-se o crescimento de mais de 68% da população, totalizando aumento acima de 158 mil pessoas, que passaram a compor a paisagem da cidade. Já no ano de 1991 e 2000, a população teresinense era de 598.411 e 714.583, respectivamente, mostrando o rápido crescimento populacional da cidade

Apenas o aumento da população urbana não se configura como fator negativo, e sim, o problema está na sua forma de expansão, pois o espalhamento da cidade sem planejamento afeta, negativamente, as esferas de análise econômica, ambiental, social, urbana e política/gestão. É possível haver o crescimento quantitativo da população urbana, sem necessariamente ocupar novas áreas e provocar dispersão urbana, por meio do uso de espaços já existentes, vazios ou subutilizados, mantendo as proporções legais exigidas de áreas verdes e livres (SILVA; ROMERO, 2013).

Em Teresina, a atuação das políticas públicas habitacionais aconteceu a partir de 1965, com a criação, pelo Governo Federal, da Companhia de Habitação do Piauí (COHAB-PI), que segundo Façanha (2003), funcionou como agente local de atuação do Banco Nacional de Habitação (BNH). Pela COHAB-PI, de 1966 a 1990, foram produzidas no município 34.594 unidades habitacionais (UHS), com a maioria dos recursos advindos do BNH (TERESINA, 2002).

A produção habitacional, no município, nos anos de 1960 e 1970, foi de 3.012 e 7.043 unidades habitacionais, respectivamente. Enquanto que, a década de 1980 contou com a maior produção pela COHAB-PI, financiada pelo BNH, tendo sido construídas 22.178 unidades. Em contrapartida, a menor produção, de apenas 1.688 unidades habitacionais, ocorreu na década seguinte de 1990 (Figura 2).

Figura 2: Produção da COHAB-PI por década em Teresina

Fonte: Façanha (2003); Teresina (2002); adaptado por Geovana Vieira (2016)

Atualmente, Teresina está composta por 123 bairros, distribuídos nas quatro Superintendências de Desenvolvimento Urbano (SDU) da cidade. A SDU Centro/Norte conta com 40 bairros, que corresponde ao maior número, perfazendo 32,5% do total. Em seguida a SDU Sul, com 35 bairros, 28,5% do total, já a SDU Leste conta com 29 bairros, 23,6% do total, e SDU Sudeste, 19 bairros, 15,4% do total da cidade. Apesar da SDU Centro/Norte contar com o maior número de bairros, o maior contingente habitacional encontra-se na SDU Sul, que é, também, a segunda maior Região Administrativa em densidade demográfica (Figura 3).