A GESTÃO SOCIAL E O DESENVOLVIMENTO LOCAL COMO PREMISSA PARA A MITIGAÇÃO DE IMPACTOS SOCIAIS

Élida Elizena Carneiro de Matos¹, Alexandra do Nascimento Passos²

¹Psicóloga, Especialista em Elaboração, Gestão e Avaliação de Projetos Sociais em Áreas Urbanas. Aluna do Programa de Pós-Graduação, stricto sensu. Profissional em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local pelo Centro Universitário Una; elida.carneiro@cdm.org.br.

²Arquiteta e urbanista, historiadora, mestre e doutora em Ciências Sociais. Professora do Programa de Pós-Graduação, stricto sensu. Profissional em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local pelo Centro Universitário Una; alexandranascimento@uol.com.br.

Resumo: Este artigo tem como objetivo analisar os impactos sociais gerados pela implantação de grandes empreendimentos, tomando como referência a instalação de usinas hidrelétricas, que implicam, em grande parte das vezes, a remoção e reassentamento de comunidades residentes nos locais onde são implantadas. A partir da revisão de literatura, na perspectiva da gestão social, do desenvolvimento local e território, o estudo revelou que a opção pela geração e utilização da energia hidrelétrica, apesar de ser uma fonte de energia renovável e não emitir poluentes, causa diversos impactos ambientais, culturais, relacionais, econômicos e sociais. Para mitigar os desdobramentos do deslocamento imposto às comunidades, é imprescindível buscar estratégias e implementar ações que favoreçam a adaptação das famílias aos territórios onde serão inseridas e consequentemente amplie as perspectivas de Desenvolvimento Local.

Palavras-chave: Desenvolvimento. Gestão Social. Participação. Território. Desenvolvimento Local.

Abstract: This study aims to analyze the social impacts generated by the implantation of large companies, taking as reference the installation of hydroelectric plants, which in some cases implies in the removal and resettlement of resident communities (where these companies are implanted). From the perspective of the realized literature review over social management, local development, and territory, the study has shown that the adoption of hydroelectric power generation, despite being renewable, causes environmental and social impacts. In this sense, to mitigate the consequences of displacement imposed on communities, it is essential to seek strategies to favor the adaptation of families to the new territories they will be inserted into.

Keywords: Development. Social Management. Participation. Territory. Local Development.

Introdução

Para buscar o desenvolvimento de um país em suas diversas áreas, os investimentos econômicos ainda constituem a principal estratégia. No entanto, é necessário refletir sobre os diversos entendimentos acerca do desenvolvimento, considerando-o como força motriz de vontades de mudança e de transformação das sociedades e dos indivíduos. Nesse sentido, surgem as indagações: de qual desenvolvimento estamos falando? E para quem é esse desenvolvimento?

No Brasil, em função da necessidade de melhorias em diversas áreas, como habitação, transporte, saneamento, segurança hídrica, entre outros, historicamente foi priorizada a implantação de empreendimentos de grande porte que, apesar de apresentar aspectos positivos, traz também grandes impactos, não apenas ambientais, mas também para as populações afetadas. Assim, é importante discutir, na perspectiva da gestão social e do desenvolvimento local, como na implantação de grandes empreendimentos os impactos podem ser mitigados com o modo como as famílias são envolvidas no processo.

Este artigo foi organizado em quatro partes. A primeira traz uma reflexão acerca do tema do desenvolvimento. A segunda parte apresenta um levantamento histórico e da legislação referente ao deslocamento de pessoas no Brasil, com suas características. A terceira parte discute a gestão social como um desenvolvimento dialógico no qual as tomadas de decisões são compartilhadas entre os participantes da ação, tendo como premissa básica a participação social, garantida pela Constituição de 1988, fruto de lutas históricas de movimentos sociais. A quarta parte do artigo apresenta uma reflexão sobre território e desenvolvimento local, considerando que os territórios são uma construção social que transforma e é transformada pelas ações dos atores sociais. O desenvolvimento local exprime a satisfação de necessidades e de melhoria das condições de vida de uma comunidade local, com suas capacidades, assumindo o protagonismo. Assim, o patrimônio como ativo é uma estratégia para o enfrentamento às questões sociais que são inerentes ao andamento.

Desenvolvimento econômico e energia hidrelétrica no Brasil

Para discutir a relação entre desenvolvimento e energia, é necessário, antes, refletir sobre o conceito de desenvolvimento, uma vez que suas diversas concepções constituem o modo como as estratégias e prioridades para seu alcance são planejadas e implementadas. Segundo Amaro (2003)

O conceito de desenvolvimento, desde início, tomou como referência para a sua formulação e conteúdo, a experiência histórica dos países europeus considerados desenvolvidos, no âmbito das chamadas sociedades industriais, entendendo-se como boas práticas as suas evoluções, a caminho de uma sociedade da abundância.

Para o autor, as Revoluções Francesa e Industrial marcaram profundamente a construção do conceito de desenvolvimento, pois os termos “mudança, progresso, riqueza e bem-estar” ficaram diretamente associados a ele. Após a Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento econômico tornou-se prioridade no âmbito internacional e a condição de subdesenvolvimento de parte dos países algo a ser superado (OLIVEIRA, 2018, p. 317). Assim, ao falar de desenvolvimento nos 30 anos após a Segunda Guerra, falava-se também de economicismo, produtivismo, consumismo, indicando uma relação direta entre desenvolvimento e economia.

Ao restringir o crescimento econômico de um país como a condição básica para se alcançar o desenvolvimento, minimizam-se outros fatores que entremeiam essa relação e que são fundamentais. O modelo de desenvolvimento a ser adotado por um país está relacionado a uma decisão política, e junto a essa decisão estão relacionadas também as implicações sociais. Enquanto para alguns o desenvolvimento está ligado unicamente ao crescimento econômico, para outros está atrelado ao estado de bem-estar social, podendo a via do meio ser considerada um caminho favorável às duas compreensões.

De acordo com Amaro (2003, p.13), há alguns contrapontos que devem ser considerados ao relacionar desenvolvimento e avanços econômicos. Se, por um lado, são observados progressos na relação de produção e consumo, o que favorece o acesso a bens materiais, o aumento da capacidade de produção e a diminuição das taxas de analfabetismo e de mortalidade infantil, por outro, verificam-se o surgimento e a ampliação do mal-estar social. Isso porque, de acordo com o autor, dados revelam que o progresso favorece apenas 1/3 da população mundial, o que marginaliza os outros 2/3.

Além disso, existem novas formas de mal-estar social ligadas à solidão, à insegurança, à quebra dos laços comunitários, às desestruturações familiares, ao individualismo, gerando novas formas de pobreza e exclusão social, que mostram que o desenvolvimento não pode estar associado somente às questões econômicas, mas a um conjunto de fatores que levam a uma vida saudável, no âmbito pessoal, social e profissional. Para Amaro (2003, p. 18):

Estamos, portanto, longe da visão otimista e triunfalista, mesmo nos países mais desenvolvidos, onde o crescimento econômico e o progresso tecnológico, apesar de espetaculares, não só não resolveram todos os problemas de desenvolvimento e bem-estar das populações, como criaram novos mal-estares e impasses.

Assim, quando a compreensão de desenvolvimento está restrita ao campo econômico, surgem consequências relacionadas ao bem-estar social, que fica suprimido em relação ao objetivo de aumento de capital a qualquer custo (SIMIONI, 2007). A relação entre crescimento econômico e consumo de energia se consolidou entre as décadas de 1960 e 1970, com o elevado crescimento da demanda por energia elétrica no país.

De acordo com Cunha (2012, p. 8), essa demanda é “reflexo de políticas desenvolvimentistas de governos anteriores que promoveram o crescimento industrial do país, atraindo e criando indústrias de uso intensivo da eletricidade”. Nas décadas de 1960/1970, período da ditadura militar, que tinha como bandeira o desenvolvimento do país, observou-se o crescimento da hidreletricidade como uma vantagem para o desenvolvimento em um país com rios abundantes. Esse período foi marcado por grandes obras, como é o caso da Transamazônica, Usina Hidrelétrica de Itaipu e Ponte Rio-Niterói. Essas obras, apelidadas na época de “faraônicas”, ainda hoje são relevantes para o país, e na época serviram também para enaltecer a grandeza, a centralidade e o poder do Estado. Para Beal (2010, p. 259):

Era um tempo marcado pelo contraste entre o acelerado crescimento econômico do Brasil – o chamado “milagre econômico” (1969-1973) – e a repressão draconiana à oposição política promovida pelo regime militar. A prosperidade econômica permitia obras públicas extremamente ambiciosas, que o regime militar usava, com resultados variados, como símbolo de seu sucesso modernizador.

Conforme relatado por Murta (2009, p. 12), “à medida que o Brasil foi se desenvolvendo, houve uma necessidade de investimento em geração de energia para suportar a demanda que as empresas necessitavam”. Nessa mesma época, ocorreu um esforço nacional que contou com consultoria externa para o levantamento do potencial energético dos rios que percorriam o país. A exemplo disso, o Rio Paraná, que percorre os territórios brasileiros e paraguaios, e o Rio Jequitinhonha.

Nesse contexto, a Itaipu Binacional, construída na década de 1970 e inaugurada na década de 1980, foi um marco para o setor elétrico dos dois países. A usina praticamente dobrou a capacidade do Brasil de gerar energia e com isso os brasileiros consolidaram a opção pela energia produzida por meio do aproveitamento da força dos rios. Devido às características geográficas favoráveis e a uma bacia hidrográfica excepcional somadas à segurança temporal no provimento de energia em função da construção de reservatórios com amplo potencial de interligação do sistema, foi priorizada a construção de usinas hidrelétricas (MORETTO et al., 2012).

Atualmente, a geração de energia elétrica a partir da energia dos rios é responsável por mais de 60% da capacidade de geração energética do Brasil (AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA - ANEEL, 2019). Desde, porém, os anos 1970, a construção de barragens hidrelétricas é questionada sistematicamente, por seus grandes impactos ambientais e sociais, que implicam o deslocamento de milhares de pessoas de seus territórios. As populações atingidas são vítimas de profunda desestruturação social provocada pela expropriação territorial e pelo deslocamento compulsório (OLIVEIRA, 2018).

Mesmo existindo no Brasil uma política de diversificação da matriz energética, as Energias Renováveis Sustentáveis (ERSs) não estão em consonância com a contínua expansão dos métodos tradicionais de geração de energia. Para Simioni (2007, p. 315), “isto indica que o discurso em torno das ERSs, apesar do potencial de mudanças, não é acompanhado por transformações substanciais”, considerando ainda que atualmente as ERSs são vistas como complementares às formas tradicionais de energia. Simioni (2007) opina que isso se dá em função de o planejamento da produção de energia no país ser elaborado levando em consideração fatores relacionados a uma matriz econômica produtivista. Nesta, fatores como “demanda”, “crise de abastecimento” e “riscos ao crescimento econômico” favorecem um cenário de estagnação, onde as energias de fontes alternativas não são priorizadas. Para isso, seriam necessários esforços e investimentos para ampla mudança na matriz energética do país.

Concomitantemente ao desenvolvimento econômico do país, veio à tona também uma série de questões antes não evidenciadas, como a necessidade da ampliação da matriz energética do país, em função da alta possibilidade de racionamento de energia evidenciada no início dos anos 2000. Nesse cenário, com a retomada do estudo para o “Aproveitamento do Potencial Energético da Bacia do Jequitinhonha”, as especulações sobre a construção da Usina Hidrelétrica de Irapé (UHE Irapé) foram retomadas.

Assim, a UHE Irapé teve sua obra iniciada nos primeiros anos da década de 2000 e sua inauguração em 2006, ano a partir do qual o Governo implementou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que tinha como objetivo promover “a retomada do planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu desenvolvimento acelerado e sustentável” (BRASIL, 2019b, s.p.). Germani (2003) traz à tona a reflexão sobre os impactos gerados pela implantação de grandes empreendimentos, para além dos impactos, que já são consideráveis e irreversíveis, como os ambientais. Para ele:

A construção de uma usina hidrelétrica implica a construção de um reservatório, o que ocasiona uma reestruturação espacial, trazendo como consequência inevitável, a obrigatoriedade de remoção da população que habita a área a ser inundada (GERMANI, 2003, p. 20).

Considerando que no Brasil a estratégia de desenvolvimento do país está historicamente atrelada ao viés econômico, que desconsidera em grande parte das vezes seus impactos negativos, não constituem prioridade as intervenções menos impactantes social e ambientalmente, como a opção pelas fontes de energia alternativas. Mediante tal escolha, que vai na c2ontramão da responsabilidade ambiental e social, é fundamental que sejam implementadas ações que possam reduzir os impactos sociais que são consequência da implantação do empreendimento.

O deslocamento de pessoas no Brasil em função da implantação de grandes empreendimentos

Na legislação nacional e internacional, o tema relacionado ao deslocamento compulsório de pessoas surgiu em 1941, com o Decreto-Lei 3.365, de 21/6/1941, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública (BRASIL, 2019a). Já na Constituição de 1988, nos artigos 5º, XXIV; 182, §4º, III; e 5º, XXIV está estabelecido o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro. Em 2001, o Banco Mundial traduziu a Política Internacional de Reassentamento Involuntário, sendo esse um marco para as políticas de reassentamento no mundo, onde são descritos os elementos fundamentais de um plano de reassentamento.

Em 2013, o Ministério das Cidades do Governo Federal publicou a Portaria 317, que dispõe sobre medidas e procedimentos a serem adotados nos casos de deslocamentos involuntários de famílias de seu local de moradia ou de exercício de suas atividades econômicas. Essas intervenções foram provocadas pela execução de programas e ações, sob a gestão do Ministério das Cidades, inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Todas essas legislações, somadas àquelas que definem as regras para o licenciamento ambiental, devem favorecer e assegurar que todos os impactos advindos de implantação de grandes empreendimentos, sejam eles ambientais, econômicos e sociais, devem ser considerados e definidas suas estratégias de mitigação no planejamento da implantação de um empreendimento.

De acordo com dados do Instituto Igarapé, desde 2000 pelo menos 8,8 milhões de pessoas foram forçadas a se deslocar no Brasil em função de desastres, projetos de desenvolvimento e violência nos espaços rurais. Cerca de 6,4 milhões de pessoas tiveram que abandonar suas casas devido a desastres naturais ou provocados pelo homem; e 1,2 milhões devido a projetos de desenvolvimento, além da violência em espaços rurais, que levou ao deslocamento de 1,1 milhão de pessoas. A Tabela 1, a seguir, registra o deslocamento de pessoas no Brasil entre 2000 e 2017.

Tabela 1 – Número de pessoas deslocadas no Brasil, de 2000 a 2017

Fonte: Observatório de Migrações Forçadas do Instituto Igarapé, 2018, s.p. migrações.igarape.org.br.

Nas últimas décadas, o Brasil teve significativo aumento no número de projetos categorizados pelo Instituto Igarapé como de desenvolvimento e infraestrutura de grande porte. No ano de 2007 foi criado o PAC, um programa bilionário de governo, que almejava o planejamento e a execução de grandes obras. Além disso, a realização de megaeventos, como a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016, também impulsionou grandes investimentos iniciados em 2011, que provocaram o deslocamento de milhões de pessoas.

Estudo realizado pelo Instituto Igarapé em 2018 refere, no artigo estratégico “Migrantes Invisíveis”, um panorama geral do deslocamento forçado no Brasil desde o ano 2000 até 2017, identificando suas principais causas e características. De acordo com o estudo, apesar da significativa escala do deslocamento interno, o Brasil ainda não desenvolveu uma resposta efetiva ao problema.

De acordo com o Instituto Igarapé, no Brasil, em decorrência de projetos de desenvolvimento, houve o deslocamento de mais 1 milhão de pessoas entre 2000 e 2017, sendo 2007, ano de implementação das principais ações do Programa de Aceleração do Crescimento do Governo Federal, o ano com o mais alto número de deslocados – o total de 339.337, conforme Gráfico 1.

Gráfico 1 – Evolução do deslocamento forçado no Brasil entre 2000 e 2017

Fonte: Instituto Igarapé, 2018 (https://igarape.org.br/sobre-o-igarape/).

Os estados brasileiros mais afetados, tendo como consequência o deslocamento de famílias, entre os anos de 2000 e 2017, foram o Rio Grande do Sul (902.172), Amazonas (892.003), Santa Catarina (848.217), Minas Gerais (716.229) e São Paulo (657.501). O motivo pelo qual esses estados são os mais afetados tem a ver principalmente com as obras de infraestrutura e urbanização ligadas a megaeventos, construção de ferrovias, portos e rodovias, além das obras de urbanização e saneamento, como pode ser visto na Figura 1.

Figura 1 – Tipos de obra de infraestrutura e urbanização

Fonte: Instituto Igarapé, 2018 (https://igarape.org.br/sobre-o-igarape/).

Em relação aos megaeventos, há um contrassenso, uma vez que os megaeventos esportivos são compreendidos como positivos para a construção de legados sociais, na melhoria da infraestrutura urbana, para a promoção do turismo, melhoria do transporte e dos equipamentos esportivos. Em contrapartida, o crescimento econômico e as oportunidades advindas dos megaeventos enfrentam problemas de diversas ordens, como a remoção de pessoas, a falta de espaços de diálogo e negociação, a falta de transparência no processo e hegemonia (AMARAL et al., 2013).

Outro fator de destaque que leva ao deslocamento no Brasil são as barragens, em especial as destinadas à construção de hidrelétricas. Os dados do Instituto Igarapé revelam que houve significativo aumento nos últimos anos. A partir dos anos 2000, foram construídas cerca de 80 barragens e, em virtude disso, foram deslocados 200 a 230 mil brasileiros. Grandes projetos deslocam 10 milhões de pessoas anualmente, sendo que 4 milhões delas o são compulsoriamente para dar lugar aos lagos artificiais criados por grandes barragens (BARRAGEM, 2019).

No mundo, estima-se que 90 milhões de pessoas já tenham sido atingidas pela construção de barragens. No Brasil, a previsão é de que um milhão de brasileiros tenham sidos deslocados de suas terras pelo mesmo motivo nos últimos 50 anos. O deslocamento compulsório traz consideráveis impactos para as populações. Assim pondera Vainer (2003, p. 44):

[...] populações são atingidas direta e concretamente através do alagamento de suas propriedades, casas, áreas produtivas e até cidades. Existem também os impactos indiretos como perdas de laços comunitários, separação de comunidades e famílias, destruição de igrejas, capelas e inundação de locais sagrados para comunidades indígenas e tradicionais.

Não havendo, então, alternativa senão o deslocamento compulsório, pensar em estratégia que mitigue esses impactos é urgente e essencial. Nesse sentido, fundamental que seja realizado um trabalho bastante cuidadoso com o objetivo de resguardar e amenizar esses impactos, que é altamente desgastante para as famílias afetadas diretamente. Como ação para contribuir para a mitigação desses impactos, o acompanhamento social é fundamental, considerando que a equipe social envolvida tenha know how para mobilizar e fomentar a participação das famílias em todas as etapas de implantação de um empreendimento.

De acordo com Bueno Sánchez (1990, p. 7), “tem ganhado força a concepção de que o desenvolvimento econômico e social de um país ou região deve estar fundamentalmente dirigido a elevar a qualidade de vida da população em sua totalidade e de cada indivíduo que a integra”. No entanto, Cunha (2012, p. 8) alega que esse desenvolvimento a qualquer custo “traz para uma parcela do povo brasileiro, um custo social bastante elevado”, pois significa o deslocamento dos territórios onde essas famílias viviam rompendo com toda a dinâmica já consolidada.

A respeito das pessoas impactadas pela implantação de grandes projetos, os direitos relacionados à saúde, educação, economia, cultura, relações comunitárias e familiares devem ser irrestritamente considerados, se permanecer no território de origem, com toda a estrutura existente, não foi mais possível. Para tanto, é de fundamental importância que as famílias sejam envolvidas em todo o processo, de modo a serem preservadas suas escolhas e consideradas suas percepções, para que a adaptação à nova forma de vida seja menos desgastante e as construções das novas relações com o novo território sejam favorecidas.

Considerando os diversos aspectos que envolvem o deslocamento de famílias por motivo de implantação de grandes empreendimentos, é importante refletir sobre os impactos que são gerados e as formas de mitigação em relação aos públicos afetados. Buscou-se compreender a implantação da UHE Irapé na perspectiva da gestão social e do desenvolvimento local.

Contribuições da gestão social com vistas ao desenvolvimento local: perspectivas para o enfrentamento das questões sociais

O marco formal da participação no Brasil teve como pano de fundo os movimentos sociais que lutaram por um país mais democratizante a participativo. Nessa perspectiva, a Constituição Federal de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, possibilitou a consolidação de direitos e previu a participação do cidadão na formulação, implementação e controle social das políticas públicas. Essa mudança favoreceu a ampliação da democracia, que se expressa também na criação de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil na discussão e na tomada de decisão (DAGNINO, 2004). Quando orientado pelo propósito da democracia participativa, subentende-se que o Estado reconhece os direitos dos cidadãos, tornando acessíveis mecanismos que os fortaleçam, formando cidadãos bem informados, atuantes e com poder de decisão (PETRUS; PEREIRA JR., 2016, p. 4).

Bordenave (1994) afirma que a participação está inerentemente associada à vida e ao dia a dia das pessoas, pois está atrelada à necessidade humana de busca de resultados e alcance de objetivos cotidianos que, de forma isolada, não seriam possíveis de serem alcançados. Para o autor, participar é uma necessidade do ser humano de interagir com o outro, fazer parte da sociedade, expressar-se, se sentir valorizado. Ao encontro da definição de participação por Bordenave, Tenório (2005) acrescenta que a participação integra o cotidiano de todos os indivíduos, dado que atuamos sobre as relações sociais.

Tenório (2005) alerta que a participação está em constante vir-a-ser, que, em sua essência, trata de uma conquista processual. O ato de participar de forma ativa só é desenvolvido com a prática cotidiana da participação. E para desenvolver a prática da participação, três pressupostos devem ser obedecidos: consciência do que está sendo vivenciado, participação sem obrigatoriedade e envolvimento individual, sem imposição. Em se tratando de uma conquista processual desenvolvida pelas relações, Tenório (2005) assevera que a ação participativa nunca deve ser dada por finalizada.

Diante do exposto, pode-se afirmar que a participação é o meio pelo qual os espaços de diálogo são efetivados, porém, na prática, há ainda muito o que se avançar, visto que a prática na participação é adquirida nas vivências experimentadas no dia a dia. Ainda que a participação seja prevista e implementada pelo Estado, formação e informação são fundamentais, visto que a tomada de decisão deve reproduzir a autonomia dos atores sociais nas decisões.

No entendimento de Nascimento (2000), para considerar uma sociedade como empoderada é necessária a vivência em uma dinâmica em que a coletividade adquire poder à medida que fortalece laços de coesão, capacita-se e habilita-se para promover seu autodesenvolvimento. Amaro (2003, p. 13) refere que:

o conceito de empowerment, ou reforço de capacidades, competências ou poder, é uma precondição para a participação e o exercício da cidadania e um processo de formação e de aquisição de poder, que deles resulta em permanência.

Para tanto, o Estado tem papel fundamental, visto que deve implementar canais de participação, efetivando o que se entende por cidadania deliberativa. No entanto, o risco de se depender exclusivamente do Estado para participar é que, dependendo de suas opções ideológicas e partidárias, os espaços de participação podem ser mínimos ou inexistentes ou, ainda, as decisões a serem tomadas podem ser diretamente influenciadas, não representando o desejo das pessoas. Há dois fatores decisivos que influenciam diretamente na prática e resultados da participação: um povo que não possui a cultura da participação arraigada em sua história e o desinteresse do Estado. Dessa forma, organização social é essencial para romper essas barreiras de modo que se ampliem as perspectivas para o desenvolvimento de um território.

No deslocamento de pessoas por implantação de grandes empreendimentos, pode-se dizer que há prejuízo ainda maior para as famílias que em sua maioria encontram-se em condições de mais vulnerabilidade. Também por esse motivo, essas pessoas normalmente não são estimuladas e acostumadas à vivência da participação, o que leva a significativas perdas em diversos aspectos. É fundamental a participação de pessoas engajadas, como estratégia para garantir seus direitos. A participação, porém, exige exercício e prática - só se aprende a participar participando.

Cabe destacar também que os grandes empreendimentos são iniciativas ou possuem parcerias como o Estado, e sendo ele o responsável pela definição da obrigatoriedade da participação, pode ser que, em função do interesse pelo desenvolvimento do empreendimento, isso não seja tão facilitado ou, quando exigido, seja de forma superficial, de modo que não atravanque a implantação. A experiência demonstra que cidadãos organizados podem ser vistos como uma ameaça para o Estado, pois a participação social está intrinsecamente ligada a uma sociedade forte e sadia o bastante para caminhar por si própria e que, consequentemente, saiba se governar ou escolher adequadamente seus governantes (PETRUS; PEREIRA JR., 2016, p. 7). No entanto, ainda que existam diversos limites em relação à participação, há que se reconhecer que já foi percorrido um longo caminho e diversas foram as conquistas.

Para alguns autores, como é o caso de Lück (2011), a participação social está sob a ótica do envolvimento, da mobilização e da organização coletiva consciente dos indivíduos em uma “unidade social comum”. Conforme demonstrado na Figura 2, Lück acredita que existem cinco níveis de participação com base na abrangência e no poder de influência exercido.

Figura 2 – Níveis de participação

Fonte: adaptado de Lück (2011).

Cada um desses níveis representa o envolvimento e a influência de quem participa nas tomadas de decisão e tem relação com as possibilidades de transformação de um território, já que, quanto mais engajamento, maiores as possibilidades de interferência real no contexto. Contribuindo para esse entendimento, Tenório (2002a) apresenta de forma bastante clara o sentido e o significado de participar.

O que se precisa entender é que participar é fazer política e esta depende das relações de poder percebidas. Que participar é uma prática social na qual os interlocutores detêm conhecimentos que, apesar de diferentes, devem ser integrados. Que o conhecimento não pertence somente a quem passou pelo processo de educação formal, ele é inerente a todo ser humano. Que se uma pessoa é capaz de pensar a sua experiência, ela também é capaz de produzir conhecimento. Que participar é repensar o seu saber em confronto com outros saberes. Participar é fazer "com" e não "para” (TENÓRIO, 2002a, p. 2).

Assim, a participação, por integrar saberes de interlocutores distintos, expõe a uma necessidade de construção coletiva em busca de um objetivo que seja comum. Para isso, as pessoas precisam estar ativas e engajadas nela.

A consolidação da participação da sociedade civil teve dois marcos fundamentais. Primeiro, na Constituição de 1988, com o restabelecimento da democracia formal; e segundo, pela relação conflituosa entre o Estado e a sociedade civil, que cedeu lugar à possibilidade de atuação conjunta entre essas instâncias. Se, no final da década de 80 emergia um projeto de Estado Mínimo que se distanciava do seu papel de garantidor de direitos e transferia essa responsabilidade para a sociedade civil, já no início dos anos 2000 havia o interesse do Estado para a ampliação dos espaços de diálogo e participação. Esses dois modelos, apesar de contrários, exigia uma sociedade participativa e engajada, nomeada por Dagnino (2004) como confluência perversa.

A última década é marcada por uma confluência perversa entre esses dois projetos. A perversidade estaria colocada, desde logo, no fato de que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva (DAGNINO, 2004, p. 97).

Emerge daí a gestão social, que se iniciou no cenário brasileiro na década de 1990, fruto da globalização da economia e da regulação social (Maia, 2005). Tenório (2002b) concebe a gestão social como um conjunto de processos sociais desenvolvidos pela ação gerencial, em vista da articulação entre as necessidades administrativas e políticas postas pelas exigências da democracia e da cidadania com foco na potencialização do saber, da competência técnica e do poder político da população. Para o autor, a gestão social é uma ação gerencial dialógica na qual a autoridade decisória é compartilhada entre os seus participantes. Portanto, ela deve primar pela concordância com base em dois fatores são importantes: o envolvimento dos diversos atores e a existência do espaço social na qual o diálogo seja favorecido.

A gestão social, segundo Tenório (2002), é amparada pelo conceito de cidadania deliberativa, que tem por base a busca por alternativas de solução às demandas locais com a ação dos atores em seus territórios. Portanto, constitui-se em uma nova forma de articulação. A ideia principal é de que a cidadania deliberativa contribua por meio de espaços de diálogo, para que se escape das “barreiras de classe” e se desenvolva plenamente o exercício da cidadania.

A cidadania deliberativa, ainda de acordo com Tenório (2002b), age nos níveis micro e macro. No nível macro, os desafios se impõem para as diferentes esferas públicas e privadas e a cidadania deliberativa se apresenta como uma articulação entre os diferentes níveis governamentais e integração com as políticas públicas. Já no nível micro, os atores sociais participam na construção de soluções que atendam às demandas que relevantes para esses sujeitos no âmbito do território em que vivem.

Em um contexto de remoção e reassentamento, a gestão social permite a vivência da dialogicidade, nesse sentido, é fundamental que as famílias envolvidas sejam ativas nas tomadas de decisão, seja por meio de representação ou individualmente, de modo que as soluções propostas e implementadas respondam às necessidades das pessoas e dos territórios. Para tanto, Habermas (1997) reforça que na prática da gestão social a legitimidade das decisões deve ter origem em discussões orientadas pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum.

Maia (2005) compreende a gestão social fundada em valores, práticas e formação da democracia e da cidadania, com foco no enfrentamento das questões sociais, da garantia dos direitos humanos universais e da afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova civilidade. A autora amplia a discussão da gestão social, levando a refletir sobre o desafio que é compreendê-la como uma construção social e histórica, “constitutiva da tensão entre os projetos societários de desenvolvimento em disputa no contexto atual” (Maia, 2005, p. 2), ou seja, a ampliação da participação e da garantia de direitos versus o cenário político e econômico atual.

A ideia de gestão social pode estar atrelada a uma estratégia referida no projeto de desenvolvimento hegemônico que busca viabilizar a qualificação das organizações do campo social, afirmadores do capital e não da cidadania. Isso mascara a prática da gestão social, que está ligada diretamente à participação do sujeito como protagonista das decisões em condições de igualdade com os diversos atores (MAIA, 2005).

Ainda no âmbito da gestão social voltada para a qualificação das organizações no âmbito social, surge a Responsabilidade Social Empresarial (RSE) que está diretamente ligada ao enfrentamento de questões do território com base em investimentos de empresas privadas, podendo ser vista como forma de contrapartida para as intervenções no território no qual está inserida. De acordo com Maia (2005):

Esse movimento acontece como estratégia de fragilização crescente da responsabilidade pública do Estado, provocada pelo desenvolvimento do capital, que se institucionaliza nas práticas de reforma das empresas sociais e do Estado brasileiro (MAIA, 2005, p. 3).

Essa postura deturpa a ideia de gestão social baseada em um emaranhado de processos sociais que têm potencial viabilizador do desenvolvimento da sociedade, uma vez que a atuação está totalmente sob o controle do capital e distante do controle real por parte do cidadão. Entende-se daí que esse é um dos desafios da prática da gestão social: equilibrar os interesses da sociedade e do Estado, de modo que as soluções também sejam equilibradas, representando os interesses dos atores envolvidos de forma consensual.

Tenório (2002) entende que o diálogo e a tomada de decisão de forma compartilhada fundamentam a gestão social. Maia (2005) comenta que tais premissas estão também relacionadas a mudanças estruturais que visam à emancipação dos sujeitos. A complementaridade das discussões dos autores permite reflexões que auxiliam na compreensão de que nas intervenções que envolvem pessoas, o diálogo é fundamental para que as questões sociais sejam amplamente consideradas e enfrentadas, não somente como uma tentativa de amenizar as possíveis resistências e conflitos que podem surgir devido à intervenção no território, mas como um direito do cidadão que ocupa aquele lugar.

No caso da implantação de grandes empreendimentos, é fundamental a compreensão do território e de tudo o que está ligado a ele, de modo que os impactos inerentes possam ser minimizados com intervenções planejadas e que correspondam à realidade e às necessidades das pessoas afetadas diretamente. Partindo do princípio de que o território e o desenvolvimento das pessoas que ali ocupam estão diretamente ligados, pois têm a ver com as diversas relações que as pessoas estabelecem no lugar, cabe ampliar essas reflexões principalmente no contexto de implantação de grandes empreendimentos. Em se tratando de intervenções que provocam o deslocamento de pessoas, retirá-las do seu local de origem implica a quebra das relações estabelecidas e, consequentemente, das possibilidades de desenvolvimento daquele território. O território não se restringe ao espaço fisicamente dividido em fronteiras, mas ao espaço geográfico socializado e apropriado para os seus habitantes.

Os territórios são espaços de vida, de relações, de trocas, de construção e desconstrução de vínculos cotidianos, de disputas, contradições e conflitos, de expectativas e de sonhos, que revelam os significados atribuídos pelos diferentes sujeitos (BRASIL, 2008, p. 54).

Nessa perspectiva, o território representa muito mais do que sua estruturação física, ele pode ser compreendido então como construções sociais, que ao mesmo tempo transformam e são transformadas com ações dos atores e das comunidades. Gallicho (2002) concorda que o empoderamento da sociedade deve estar fortemente ligado ao território, esse entendido como contínuo entre identidade, história e projeto.

Para Koga (2003, p. 35-36):

O conceito de território se constrói a partir da relação entre território e as pessoas que dele se utilizam. Esta indivisibilidade hoje se mostra com uma particularidade extremamente fecunda quando observamos a intensa dinâmica da população nos territórios. A relação inseparável entre território e sujeito ou população permite uma visão da própria dinâmica do cotidiano vivido pelas pessoas.

Assim, as ações dos sujeitos no território têm a ver com suas relações, seus modos de vida e suas vivências. Christoffoli (2010) indica que o território se torna o espaço fundamental para o desenvolvimento, o locus de articulação de projetos e o espaço de construção do capital social e ainda do enfrentamento das questões sociais.

Ao falar em desenvolvimento de um território, refere-se não só ao desenvolvimento econômico, mas também ao desenvolvimento social e sustentável ambientalmente. Os atores sociais exercem papel fundamental contra a hegemonia capitalista, pois o interesse econômico tende a superpor-se ao interesse social.

Cristoffoli (2010, p. 241) reporta:

A concepção burguesa de desenvolvimento local estabelece seu foco na delimitação do território como espaço geográfico construído socialmente, em torno do qual as forças sociais exercem o esforço político de buscar consensos em torno de objetivos e estratégias, visando um desenvolvimento regional “harmônico” ainda que competitivo.

Dessa forma, ao se abordar o desenvolvimento local, dirige-se também ao desenvolvimento de um território, onde a participação dos diversos atores sociais é condição básica no desenvolvimento. Gallicho (2002) considera o território numa perspectiva não exclusivamente localista, assumindo suas múltiplas interações, o desenvolvimento local:

[...] consiste em crescer a partir de um ponto de vista endógeno e também obter recursos exógenos (investimentos, recursos humanos, recursos econômicos), assim como deter a capacidade de controle do excedente que se gera no nível local. O desafio passa, então, pela capacidade dos atores em utilizar os recursos que passam e ficam, em seu âmbito territorial, para melhorar as condições de vida dos habitantes (GALLICHO, 2002, p. 78).

Nessa linha, “os processos de mudança e de melhoria das condições de vida das populações passam pela execução, direção e acompanhamento, implicando a afirmação plena da cidadania, nos seus direitos e deveres” (AMARO, 2003, p.18). Dessa forma, os espaços para a participação são fundamentais, definidos por Tenório (2005) como sendo possível vivenciar plenamente o exercício da cidadania nesses espaços.

No deslocamento de pessoas, o território, com toda sua dinâmica, sofre profundas mudanças que acarretam grandes transformações na vida da população. É fundamental prever e considerar os impactos que podem surgir pela intervenção, de modo que estes possam ser, se não evitados conforme orienta o Banco Mundial (2008), pelo menos suavizados. Nessa perspectiva, em se tratando de remoção e reassentamento, há uma ruptura no desenvolvimento local e nas relações que lhe são fundamentais.

Christoffoli (2010) chama a atenção para a necessidade de construção de estratégias contra a hegemonia existente entre os atores mais fortalecidos. Há de se considerar que os interesses dos grandes empreendedores somados aos do Estado podem se impor ao interesse e necessidade das pessoas, porque o desenvolvimento econômico a qualquer custo atrai grandes perdas, na grande maioria das vezes para os atores mais enfraquecidos.

Torna-se imprescindível que a sociedade civil se prepare para que tenha as condições necessárias para se alcançar “um outro patamar no enfrentamento da luta social”, mesmo tendo consciência de que o caminho a ser percorrido muitas vezes pode ser longo e desgastante. Desse modo, a atuação contra a hegemonia para a superação das questões sociais passa pelo desenvolvimento local, que pressupõe uma transformação consciente da realidade local (MILANI, 2005) por meio de esforços articulados.

Esse aspecto requer a articulação entre diversos atores e esferas de poder, seja a sociedade civil, as organizações não governamentais, as instituições privadas e políticas e o próprio governo. Cada um dos atores tem seu papel para contribuir com o desenvolvimento local (BUARQUE, 1999). Não é possível dissociar o desenvolvimento local de questões mais amplas da sociedade na qual o território está inserido, já que ele exprime a satisfação de necessidades e de melhoria das condições de vida de uma comunidade local com suas capacidades. Não pode ser desconsiderado, porém, o fato de que é necessário que os indivíduos acumulem forças com o envolvimento nos espaços de participação para o enfrentamento das questões sociais, evitando assim que a hegemonia prevaleça.

Cristoffoli (2010) salienta que o desenvolvimento local deve ser compreendido como instrumento para democratização do poder e das ações de governo em nível local, também como espaço de relações socioprodutivas, e ainda como espaço de luta pela transformação social. Para isso, alguns objetivos devem ser buscados de modo a afirmar o papel de cada um dos atores envolvidos, mas principalmente a melhoria das condições de vida da população local. Segundo o autor, nesses objetivos se incluem o estimulo à capacidade organizativa da população, a atuação do Estado por intermédio da democratização da participação, o estímulo e favorecimento à participação da população, a articulação de ações que reconheçam a pluralidade de espaços, além do incentivo ao respeito e reconhecimento da identidade de cada território.

Ao se afirmar que um território vivencia o desenvolvimento local, a condição sine qua non é o envolvimento e a participação ativa dos atores sociais em suas diferentes instâncias, sendo imprescindível a participação de atores fortalecidos. No entanto, o que se tem vivenciado no desenvolvimento local quando entendido como desenvolvimento exclusivamente econômico é uma condição desigual para o enfrentamento das demandas, cujos interesses do Estado e das elites econômicas normalmente não correspondem aos interesses e necessidades da maioria da sociedade.

Na situação de remoção e reassentamento, é importante que atores sociais estejam cada vez mais fortalecidos, de modo que tenham forças para lutar e garantir espaços para discutir em nível de igualdade com os diversos atores, em busca de soluções para as necessidades dos territórios. Quando é inevitável o deslocamento de pessoas para um novo território, é importante que no escopo do projeto do empreendimento sejam traçadas estratégias para o desenvolvimento desse novo local de reassentamento. Por mais que esse novo lugar esteja estruturado para receber as pessoas, toda a dinâmica e relações vivenciadas até então pelo grupo se rompeu ou enfraqueceu, o que é desfavorável ao desenvolvimento local.

Necessita-se, então, de uma nova construção em busca do desenvolvimento. E a vulnerabilidade a que as famílias são expostas precisa ser urgentemente tratada de modo que elas tenham novamente condições de estabelecer e consolidar vínculos com o novo local. É no território com toda a sua dinâmica que podem estar as respostas para a mitigação dos impactos relacionados à implantação de grandes empreendimentos, pois é nele que estão as raízes fortes que servirão de base para a superação de cada etapa.

As forças existentes no território demonstram a capacidade de resposta das pessoas às questões sociais. A ruptura das relações sociais em função da remoção e reassentamento resulta no enfraquecimento das possibilidades de desenvolvimento de um território. Pensando na remoção e no reassentamento por motivo de implantação de grandes empreendimentos, os impactos sociais devem ser fortemente considerados, sabendo-se que eles ampliam as possibilidades de exposição a configurações mais vulneráveis. O deslocamento para outro território, o rompimento e/ou enfraquecimento dos laços sociais e familiares, as relações comerciais estabelecidas, todos são todos fatores que contribuem para a dinâmica da vida em sociedade. Favorecer o desarranjo dessas dinâmicas já consolidadas pode ter consequências irreparáveis para as pessoas diretamente afetadas.

Partindo do princípio de que fatores endógenos constituem a chave para o desenvolvimento, é importante levar em consideração e planejar os aspectos sociais relacionados aos grandes empreendimentos, como forma de suavizar os impactos das intervenções. Para tanto, é importante trazer os conceitos de vulnerabilidade social relacionado ao conceito de patrimônio como ativo social, levando em conta que cada pessoa/família é um núcleo possuidor de patrimônio, seja ele tangível ou intangível e que pode ser utilizado para enfrentamento da situação vivenciada.

Ao considerar que as diversas relações estabelecidas com o território podem ser a estrutura de apoio à superação das situações de vulnerabilidade e enfretamento das questões sociais vivenciadas pelas pessoas, reconhece-se a importância dessas para o desenvolvimento do local. É nas relações do dia a dia que a vida acontece e é nelas que as pessoas se apoiam para superar as dificuldades vivenciadas. Cutter (2003) preleciona que a vulnerabilidade social é o grau estimado de perda ou danos materiais decorrentes de uma situação de risco, e que os fatores sociais influenciam na capacidade de resposta dos sujeitos afetados.

Kaztman (1999) trata do conceito de vulnerabilidade social como o confronto entre os recursos acumulados (ou sua ausência) por indivíduos, famílias e comunidades e as oportunidades acessíveis para utilizá-los, o que permite identificar as diferentes situações de vulnerabilidade social a que as pessoas podem estar submetidas.

Kaztman e Filgueira (2006, p. 71) utilizam o conceito de vulnerabilidade social relacionado à pobreza e à exclusão social ao afirmarem que:

[...] chamamos de vulnerabilidade ante a pobreza ou a exclusão social as situações que surgem quando as configurações de recursos que controlam e podem movimentar os municípios não são suficientes para aproveitar as estruturas de oportunidade de acesso ao bem-estar.

Com a finalidade de identificar o tipo de ação nos territórios vulneráveis, é necessário detectar os riscos a que estão expostas as pessoas que ali vivem, para que se possa definir a estratégia de ação para evitá-los ou mitigá-los. Sposati (2006, p. 102) preceitua:

O dimensionamento dos riscos e das vulnerabilidades, como condições prioritárias na área da assistência social, não retira a preocupação com o desenvolvimento da atenção ao quase risco ou com a descoberta de iniciativas inibidoras da presença ou do agravamento da vulnerabilidade. Só assim a assistência social, como política pública, alcançará sua efetividade.

Pode-se afirmar que as pessoas se posicionam de formas diferentes aos riscos e às mudanças do entorno. O enfoque na vulnerabilidade social permite melhor direcionamento das políticas públicas, ao deixar claro as diferentes estratégias que podem ser adotadas para fazer frente ao fortalecimento das capacidades de resposta das pessoas à diminuição de sua situação de vulnerabilidade. É importante destacar que as situações de vulnerabilidade ocorrem e são percebidas de forma diferenciada em cada território, devido às suas especificidades.

Para Kaztman (2001), as situações de vulnerabilidade social devem ser analisadas a partir da existência ou não de ativos disponíveis e capazes de enfrentar determinadas situações de risco. Nessa lógica, o conceito de vulnerabilidade social pode ser associado ao conceito de patrimônio como ativo social, sendo o segundo os recursos imateriais acumulados e acionados mediante situação de vulnerabilidade e que favorecem o enfrentamento e superação da situação vivenciada.

O conceito de patrimônio como ativo social surgiu na década de 1990, na América Latina, no estudo da antropóloga social Caroline Moser. Ela analisou quatro comunidades em territórios diferentes e avaliou os impactos de programas que tinham como objetivo a redução da pobreza.

Como resultados, Moser (1996) identificou que os problemas econômicos afetavam em primeiro lugar o bem-estar das famílias e, em contrapartida, encontrou diferentes formas de respostas a essas situações, a depender dos recursos ou ativos sociais que as pessoas acionavam para o enfrentamento e superação da situação de vulnerabilidade à qual estavam expostos. A Figura 3 mostra como Moser relacionou cinco ativos sociais.

Figura 3 – Ativos sociais

Fonte: adaptado de Moser (1996, p. 15).

Na intervenção em uma comunidade, Moser (1996) acha importante identificar não somente as ameaças, mas também aquelas capacidades de adaptação, de aproveitamento das oportunidades e de resistência aos efeitos negativos das mudanças advindas do ambiente externo. Para reduzir a vulnerabilidade das pessoas nos territórios impactados, é necessário reforçar os recursos dos quais a comunidade pode dispor para enfrentar as situações críticas.

As políticas públicas e os programas sociais, segundo Nascimento e Mellazo (2013), se inserem nesse campo como elementos que podem fortalecer a capacidade de resposta das pessoas, de modo a reduzir seu grau de vulnerabilidade. Ao intervir em um território não somente relacionado ao deslocamento de pessoas, os ativos sociais presentes devem ser identificados e considerados para favorecer tanto o deslocamento quanto, principalmente, a adaptação à nova situação de vida.

Nascimento (2008, p. 72) ressalta que “o patrimônio emerge frente a uma situação de crise, assim, quando ele está corroído ou fragmentado, aumentam as possibilidades de vulnerabilidade”. Qualquer intervenção em que haja riscos de ampliação de situações de vulnerabilidade social às pessoas diretamente envolvidas, se não puder ser evitada, requer mudança de perspectiva no foco da ação, identificando e potencializando o que há de positivo nos territórios e nas pessoas envolvidas, para atenuar os impactos que são inevitáveis nessas situações.

Considerações Finais

Associar o desenvolvimento a estratégias exclusivamente econômicas pode ter como consequências a limitação dos avanços sociais, fundamentais para o desenvolvimento de uma sociedade visando ao bem-estar social. Nessa perspectiva, os impactos ligados ao desenvolvimento econômico a qualquer custo podem contribuir para o aumento da vulnerabilidade social das pessoas afetadas, uma vez que com a ruptura das relações sociais, afetivas e econômicas o desenvolvimento de um território fica evidentemente fragilizado.

No planejamento das intervenções em territórios onde não será evitado o deslocamento compulsório, devem ser consideradas estratégias que possam minimizar esses impactos. A gestão social, fundamentada na participação, consolidada pelo envolvimento de diversos atores de forma igualitária nas decisões, mostra que o engajamento das pessoas é elementar em projetos que envolvam deslocamentos compulsórios, por reforçar a necessidade de atores sociais fortalecidos e engajados no diálogo como tentativa de dirimir a hegemonia existente e mitigar os impactos inerentes.

O desenvolvimento local está diretamente relacionado ao nível de envolvimento das pessoas, sendo necessárias as condições para que elas sejam as protagonistas. Considerando a necessidade de enfrentamento das questões sociais vivenciadas durante e após a remoção e reassentamento das famílias, dado que toda a construção histórica e social no território de origem foi desestruturada em função da intervenção, tem-se o patrimônio das pessoas como uma possibilidade de recursos dos qual as pessoas lançam mão para superar os desafios do cotidiano. E no âmbito de remoção, eles são inevitavelmente abalados, podendo aumentar suas condições de vulnerabilidade.

Como base nessas reflexões, percebe-se a necessidade de que na implantação de grandes empreendimentos, em que não é possível evitar-se o deslocamento de pessoas, sejam definidas e implementadas estratégias que possam mitigar os impactos impostos por essa situação. Essa mitigação, passa pelo nível de envolvimento e engajamento das pessoas que serão afetadas e na implementação de ações que correspondam às reais necessidades das pessoas e dos territórios.

Nesse sentido, fortalecer e considerar os ativos sociais das famílias ao longo do processo pode contribuir em todas as etapas da implantação do empreendimento, mas principalmente na adaptação das famílias à nova condição de vida, tornando os impactos mais amenos e passíveis de superação.

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